国家治理的中心问题是“制”与“治”，即制度与治理。完整的国家治理由“制”与“治”共同构成。辩证把握“制”与“治”，对于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，把我国制度优势更好转化为国家治理效能具有积极意义。

“制”与“治”内在联系。一方面，“制”是“治”的依据。国家治理体系根据国家制度构建，治理体系的结构、联系、规则、运作等是由国家制度性质决定的;国家治理的一切工作和活动都是依据国家制度来展开的，国家治理的方向、道路是由国家制度确定的。另一方面，“治”是“制”的实现。例如，我国国家治理体系和治理能力是国家制度及其执行能力的集中体现，其中治理体系是国家制度在国家治理中的具体化、实体化，治理能力是国家制度在贯彻落实中的主体化、应用化。

“制”与“治”相互依存，共同构成一个统一的有机整体。“凡将立国，制度不可不察也。”制度是关系党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性问题，只有建立好的制度，才能形成合理有效的治理。同时，治理的好坏直接关乎制度的存亡与兴废。没有有效治理，再好的制度也难以发挥作用。不能将国家制度和国家治理等同起来，并非国家制度健全了，国家治理水平就能自然而然地提高。只有不断提高国家治理能力，才能充分发挥制度效能，彰显制度优越性。治理能力和水平的提高，也会使制度进一步完善、发展。例如，治国理政的先进理念和成功经验常常会为制度所吸收，转化为成熟定型的制度。

“制”与“治”的统一在实践中形成和发展，只有从实践出发才能合理把握“制”与“治”的关系。先进的国家制度不是主观设定和随意创造出来的，而是根据社会发展规律形成和制定的。中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，是对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律深入探索的结果。随着实践的发展，制度和治理也需要发展。一般来说，制度具有相对稳定性，但不能停滞不变。实践在发展，制度须创新，以不断增强制度的适应性。与此同时，治理也必须面对社会实践中出现的新情况、新特点，切实改进方式方法，提高现代化水平。制度建设要增强前瞻性、把握主动权，既积极应对当今世界百年未有之大变局，又研判思考我国改革发展中不断出现的新问题，多一些未雨绸缪。治理要增强协调性，持续有序推进。治理是一项系统工程，牵一发而动全身，既有顶层设计，又有配套实施，应坚持统筹兼顾、协调发展。要提高精准性，实现精细治理。随着制度体系和治理体系的建立和完善，治理从粗放管理走向精准治理。这就要求增强问题意识、树立问题导向，努力使治理扎实到位，力求取得实效。

辩证把握“制”与“治”，关键在于明确合理方式与途径，使制度优势更好转化为治理效能。首先，要提高制度执行力。习近平同志指出，“要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能。”提高制度执行力是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，只有切实提高制度执行力才能有效增强治理能力。其次，要全面深化改革。让制度优势充分释放出来，需要继续把新时代改革开放推向前进。只有破除各种体制机制障碍，才能充分释放制度潜能，提高治理现代化水平。正因如此，完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化成为全面深化改革的总目标，实现总目标的过程也是全面深化改革的过程。再次，要全面推进依法治国。依法治国是现代制度文明的基本标志，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要基石。要不断完善各方面法律制度，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，用法治来实现制度与治理的有机衔接，不断提高国家治理体系和治理能力现代化水平。

(作者为北京大学哲学系教授)